上述确认都禁止对于共同体之下的人与人之间的基本状态，通过‘权力、‘统治权或是‘臣民关系等概念来把握。
[16]正是因为宪法具有不可替代的作用，具有对人类生活的价值导引作用，面对算法权力的异军突起，宪法或许可以提供必要的价值调适通道。[4]算法歧视性后果的发生便是值得警惕的社会风险。
算法歧视实质上就是缺乏正当性基础的差别对待。报告考察了大数据在信贷、就业、高等教育、刑事司法等四个领域运用所存在的问题、机遇与挑战。人才是技术的主宰，而不是相反。[35]人的尊严强调人仅仅因为是人就应当受到尊重，尽管每个个体的情况千差万别，但不因个体的独特性而排斥其享有人的尊严。（三）算法权力的异化有减损人的价值之虞 算法歧视的发生并不是偶发的个案，背后是算法决策应用的系统性风险，从根源上而言，是作为新兴技术力量的算法要求改写既有的权力配置格局所引发的。
对尊严的理解要想达到新的共识，必须建立在感同身受、努力理解他人的生活与道德判断的基础上，人类对彼此的生活应该有宽容精神与同情心。平等并不是简单的均等，也不是不允许差别对待，其关键要义在于禁止不合理的差别对待。在预算方面，面对前所未有的大范围跨体系机构合并，预算相关法律是否仍充分且适当？如何理解党的领导与人大行使预算职权的关系？合并后的新机构属于党的机构，人大可否对党的机构行使预算审查监督权？这些问题无疑对我国预算制度适应机构改革提出了新的挑战。
由此可见，党对人大预算活动的领导是上层领导，指明过去长时间内人大预算活动的不足并提出今后的重点发展方向，预算审查监督的具体职权仍在人大。2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》。传统观点认为全国人大及其常委会制定的法律和地方人大制定的地方性法规不适用于党的工作机关，对于党的工作机关，一般适用党内法规。换言之，预算涵盖的内容构成了行政活动的上限，人民可以通过财政预算来引导行政机关的活动范围和方式。
可见，党费使用范围主要集中于党员内部活动。[34]参见秦前红、陈家勋:《党政机构合署合并改革的若干问题研究》,载《华东政法大学学报》2018年第4期。
因此，作为纳税人的全体公民关心国家财政的详细规划，要求亲自参与国家财政活动的审查监督，其参与财政审查监督的方式即是通过人民代表大会收集并整合公民意见，进而在预算的审查监督过程中确保国家财政活动真实反映民意。既然如上文分析新机构需要从事预算活动且应受预算制度约束，那么新机构预算是否可以由人大依职权审查监督？若由人大审查监督新机构预算可能存在两点问题，其一是根据传统理论仅从主体资格考察，人大似乎无权管理党的机构，人大审查监督新机构预算活动可能有人大越权管党之嫌。《中国共产党章程》是最根本的党内法规，[26]党章规定党必须在宪法和法律的范围内活动。我国《宪法》第六十二条、第六十七条、第九十九条规定了各级人大及常委会的预算审批权，《预算法》第八十三条规定了各级人大及常委会的预算监督权，可见，人民代表大会掌握预算核心职权不仅具有理论和实践上的合理性，也具有宪法和法律上的明确地位。
[5]归入党中央管理的原政府机构（职能）包括国家公务员局、国家宗教事务局、国务院侨务办公室、国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责、国务院台湾事务办公室、国家互联网信息办公室、国家档案局、国家保密局、国家密码管理局、国家民族事务委员会、国家行政学院等。[30]根据广泛应用于预算关系的委托代理理论（Principal-agent Theory），[31]统治者不过是主权者的代理人，以主权者的名义行使主权者赋予的权力，主权者能够在任何时候限制、改变或者否决这种权力，[32]在预算关系中，人民是委托人，使用国家财政的公权力是受托人，人民赋予其支配国家财政的权力，公权力必须按照人民委托的内容和方式满足社会公众需要。由此，在预算领域，党领导一切不意味着党要亲自从事一切活动，而是负责制定预算重大方针和决策部署。[27]《中国共产党章程》总纲最后一段规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。
合署办公是指两个或两个以上机构由于职能相近或密切相关而在同一地点办公，双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立。[35]该《意见》可被认为是党与人大预算职权配置的党规来源。
机构的所有财政收支行为均需在国家预算法律框架下进行。[15]彼时，政府的实际收入与经预算审批的财政收入范围并不一致，前者范围远大于后者，并且这些未受规范管理的收支占全部政府收支的比重越来越大，政府收支有失控之虞。
党政机构合并改革后，国家权力运行方式发生了重要变化，较多传统行政职能并入党的机构，行政权不再仅由行政机关行使，党的机构也广泛参与到行政活动中来，党也成为了国家权力（行政权）的行使主体。[13]参见高培勇、中国社会科学院财经战略研究院课题组、张蕊:《完善预算体系——加快建立现代预算制度》,载《中国财政》2015年第1期。[14]见2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。3.预算完整性原则在我国的实现 预算完整性原则在我国真正得到重视要从2003年全口径预算管理的提出开始算起，提出的背景是我国建国以来长期存在大量预算外收支，甚至制度外收支的沉疴。合并设立是指两个或两个以上机构的职责进行重组、整合，组成了一个新的机构。此外，制定党规的主体是党员，而公共事务的管理范围不局限于党员，也包括民主党派人士、无党派人士及群众等在内的全体人民，党规制定主体与新机构公共事务的管理范围不一致，以党规作为新机构公共任务部分的规范来源缺乏民主合法性。
人民是我国国家权力的来源，宪法保障其通过各种渠道参与国家管理和权力监督，既然控制财政是控制权力的有效途径，那么良好的预算制度可以使人民经由审批预算来参与国家管理决策，经由监督预算执行情况来监督公权力运行。根据《决定》，深化党和国家机构改革的首要任务是加强党对各领域各方面工作领导。
不同于机构合并，合署办公的各机构仍保持一定的独立性，2018年前，监察部一直作为独立的预算单位编制部门预算，不与中纪委混同。[1]2017年4月，中共中央印发《中国共产党工作机关条例（试行）》，第一次提出了党与国家机关合并合署的改革思路。
[22]遗憾的是，虽然《预算法》修改了部分政府预算称谓，但在关键的立法目的条款却仍然局限于政府主体的收支行为，与预算完整性原则内涵最为接近的新增的第四条第二款也表述为政府的全部收入和支出都应当纳入预算，而非任何财政收支均应当纳入预算。[20] 2014年《预算法》全面修改后，立法目的被修改为规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。
在具体的预算编制、审批、执行、调整、监督等方面均没有专门立法，当前我国预算制度的具体规范往往以行政法规、部门规章等形式作出。[17]然而这一称谓的变化肇始于初步建立适应社会主义市场经济要求的政府预算制度阶段，彼时我国尚未开始预算制度改革，《预算法》的立法目的是强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，[18]预算是国家管理的工具，国家借由预算进行资源分配和调控。由于党政机构合并后党的机构也需从事预算活动，因此应当将现行预算制度的约束主体由政府修改为一切财政收支行为主体，包括但不限于党政机构、司法机构、社会团体等，并相应修改与约束主体相关的其他规定，唯此方能在预算领域实现法律制度体系与党政机构体系的统一衔接。经历近一年的筹划与部署，2018年2月，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），并把《方案》的部分内容按照法定程序提交第十三届全国人大一次会议审议。
预算制度调整应当对机构改革问题作出充分回应，不仅要修改规范对象将新机构纳入预算制度约束，而且需要在预算编制、执行等细节问题上应对新机构预算问题修改规定，确保我国的预算发展与预算国家之精神相一致。不同于党政机构合并改革的创新之处在于跨体系的机构合并，中纪委与监察委合署办公改革的创新在于监察委的设立，而不是合署办公的形式本身。
根据《方案》，此次机构改革涉及党和政府机构（或政府机构的部分职能）合署与合并的具体情况又不尽相同。无从得知未公开的原因是新机构预算由于规范依据缺失而根本未经人大审批，还是行政职能部分与党内职能部分合并编制预算后由于党内职能部分涉密而导致行政职能部分预算连带不公开，亦或是存在其他不便公开的原因。
参见高培勇：《实行全口径预算管理》，中国财政经济出版社2009年版，第3页、第121-122页。如果新机构在党内职能部分发生了财政收支，那么由于这些财政收支是因新机构从事党内活动而发生，所以党内法规可以在预算制度框架内对这些产生财政收支行为的党内活动本身提出更严格的要求，但不得以党内法规替代国家法律去规范预算编制、执行等纯预算活动。
按照传统理论，从主体资格而言，党非由人大产生也无需对人大负责[10]预算完整性原则是传统预算原则之一，虽然传统预算原则在20世纪70年代以后逐渐受到挑战，但完整性原则却始终为各国和各理论派别所拥护。对于工作内容具有党内职能和公共任务双重性质的新机构而言，其行为的规范来源也应一分为二进行分析。党内法规是在从严治党的精神下制定的，较之于国家法律，党内法规往往更加严格，也更为具体。
[25]然而，这些传统理论产生于党政机构合并改革之前，彼时，党的工作机关的工作职能限于党内事务，而合并后的新机构除了从事党内活动外，还需要履行原本属于行政机关职责范围的公共任务职能。（二）机构合并背景下预算制度面临的挑战 除监察部和国家预防腐败局被监察委吸收后与中纪委合署办公外，本次改革跨党、政两系统的情况均为党政机构的合并，对外仍沿用原政府机构名称并不代表原政府机构仍参与新机构的管理，保留牌子、加挂牌子等处理方式只是为了改革的过渡，对外办公，应诉以及参与国际事务的便利。
对于新机构的公共任务部分，由国家法律进行规范更为合理。[2]但合署办公不同于联合办公，后者只是将不同机构的办公空间物理整合，[3]而合署的两个机构的人员和资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用。
[33]参见陈征:《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》,载《法学评论》2019年第3期。有学者认为，以实现国家职能、保障公权力行使为目的的昔日之预算可称之为政府预算，而今日之预算以满足公共需求、促进民众权利实现为目的，可名之为公共预算。
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